商业银行法迎大修

为健全金融法治顶层设计，支持金融业稳健发展，央行积极推进《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）修改工作，起草了《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下简称《修改建议稿》），于10月16日起向社会公开征求意见。

近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况。据中国银保监会数据，截至2020年8月末，全国银行业资产规模达304万亿元，其中商业银行合计251.8万亿元。

《商业银行法》于1995年施行，2003年、2015年两次修订，大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。《商业银行法》修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020年立法工作计划。

根据记者梳理，现行《商业银行法》共九章95条。《修改建议稿》共十一章127条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

央行表示，修改《商业银行法》是支持我国银行业快速发展的客观需要；是引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求；是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要；是坚持市场化导向，建立完善多层次银行体系的必要条件；是加强客户权益保护，维护市场公平竞争的现实需求。

增设公司治理章节，加大违法处罚力度

针对近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和风险处置机制不健全等问题，亟须在立法中完善商业银行公司治理要求，强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排。国家金融与发展实验室副主任曾刚此前在接受记者采访时也表示，公司治理是商业银行重要的风险来源。为此，《修改建议稿》新设第三章“商业银行的公司治理”，吸收现行监管制度中的有益做法，参考国际经验，落实商业银行公司治理要求。

在招联金融首席研究员董希淼看来，商业银行特别是中小银行公司治理机制问题，具体包括独立董事、监事会的职责，股东资质、参股、激励等的问题。《修改建议稿》对上述问题分别进行明确。

其中，增设股东义务与股东禁止行为。明确商业银行的主要股东、控股股东应当依法履行五项义务，包括以合法自有资金投资商业银行；向商业银行逐层说明其股权结构直至实际控制人，并及时报告控股股东、实际控制人及其他关联方的变化情况；依法履行信息披露义务，确保披露信息真实、准确、完整；依法行使股东权利，尽职选举董事、监事；遵守关联交易有关法律法规、监管规定和管理制度。

同时，商业银行的主要股东、控股股东不得有以下行为，包括以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资；虚假出资、循环出资、抽逃出资；滥用股东权利和股东有限责任，损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益；以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理；操纵市场、扰乱金融秩序或者以其他方式谋取不正当利益。此外，商业银行的实际控制人不得滥用控制权，损害商业银行、股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益。

董事会、监事会的作用和责任也在《修改建议稿》中明确。《修改建议稿》突出董事会核心作用，明确商业银行董事会对商业银行经营和管理承担最终责任。并明确商业银行董事会应当设置独立董事，独立董事应当兼顾存款人、中小股东的合法权益和公共利益，对董事会讨论事项发表客观、公正的独立意见。同时，提升了监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制。

此外，《修改建议稿》还健全商业银行内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理，明确董事会、高级管理层分工负责内部控制制度的制定和执行，并对内部控制失效造成的损失承担管理责任。

一方面落实公司治理要求，另一方面也加大了违法处罚力度。《修改建议稿》扩充了违规处罚情形，增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施，强化问责追责。提高罚款上限，增强立法执行力和监管有效性。

董希淼表示，《修改建议稿》针对整治银行业市场乱象的重点内容专门设了商业银行的公司治理一章，并加大了违法处罚力度，增加了一些新的处罚方式，体现了加强监管，促进银行更加规范稳健的发展。

定义重组、接管、过桥银行、破产

为健全风险处置与市场退出机制，《修改建议稿》将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，参考国际准则，总结我国银行业处置经验，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件，完善职能分工。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。

在重组方面，《修改建议稿》明确，商业银行出现严重风险的，可以向国务院银行业监督管理机构申请重组，或者由国务院银行业监督管理机构责令重组。重组由商业银行负责执行，重组方案应当有利于金融稳定和存款人保护。

在接管方面，商业银行出现资产质量持续恶化，流动性严重不足，存在严重违法违规行为，经营管理存在重大缺陷，资本严重不足且经采取纠正措施或者重组仍无法恢复的，已经或者可能导致商业银行无法持续经营，严重影响存款人利益的，国务院银行业监督管理机构可以决定对该银行实行接管，并成立或者指定接管组织具体实施接管工作。

而在接管组织采取风险处置措施后，被接管商业银行有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的，经国务院银行业监督管理机构同意，接管组织可以向人民法院提出该商业银行的破产申请。

值得注意的是，针对此前《中国银保监会关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》提出的“设立过桥银行”相关内容，《修改建议稿》明确，存款保险基金管理机构可以成立过桥商业银行，阶段性收购或者承接被接管商业银行的全部或者部分业务、资产和负债。

对于这一概念，银保监会首席风险官兼新闻发言人肖远企此前解释：“设立过桥银行是国际上一个通行的做法，欧美都有这样的机构。即把问题机构找出来，找一个投资者来管理，维持正常运营。在一到两年的接管时间内，再寻找新的并购方来并购问题机构。总之是先将问题机构稳定，再做处理的一种方式。”

纳入村镇银行，保留分业经营

此外，《修改建议稿》完善了商业银行类别，扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位，为未来出现的新型商业银行预留法律空间。明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、财务公司等办理商业银行业务的，适用本法有关规定，体现功能监管原则。

“将村镇银行纳入进来，明确了村镇银行的法律地位，强化监管有助于村镇银行健全内部治理，提升经营水平，也有利于其更好服务实体经济，为乡村振兴战略实施发挥更积极的作用。”邮储银行研究员娄飞鹏表示。

《修改建议稿》还建立分类准入和差异化监管机制。完善商业银行市场准入条件，增加对股东资质和禁入情形的规定。就商业银行分类准入条件作出授权性规定。就引导商业银行专业化发展、差异化风险监管要求等作出具体规定。

为强化资本与风险管理，新设第四章“资本与风险管理”，落实《巴塞尔协议Ⅲ》资本监管要求，确立资本约束原则，明确宏观审慎管理与风险监管要求。有分析人士认为，把央行的宏观审慎评估体系（MPA）纳入法律框架，确定其重要的法律地位，未来央行可能需要重新将MPA作为规章制度正式发布，明确处罚的标准。

《修改建议稿》完善业务经营规则，突出金融服务实体经济。其中，完善了商业银行业务范围与业务规则。虽然此前市场多次呼吁放开并规范综合经营或混业经营，但从此次表述来看，对商业银行经营范围并未作出调整，释放监管对银行混业经营持审慎态度，坚持银行分业经营。

同时，明确区域性商业银行的本地化经营要求，推动商业银行立足当地、回归本源。此前，银保监会就有相关要求，农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）。分析人士表示，此次将城商行和农商行服务本地的要求上升到商业银行法层面，充分体现出重视程度。

此外，《修改建议稿》还删除原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定，这进一步便利小微企业获得信贷。修改利率规定，删除相关限制，允许双方自主约定存贷款利率，在董希淼看来，充分体现了利率市场化的方向与原则。这也让最高人民法院设定的1年期贷款市场报价利率（LPR）4倍的利率上限是否适用于商业银行再度引起争议。

针对现行《商业银行法》缺乏对客户保护义务的具体规范，《修改建议稿》还规范客户权益保护。新设第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。